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아마추어가 보는 미국역사 (21)미합중국 헌법

2014-08-22 (금)

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<조태환>

6년여의 독립전쟁 끝에 영국의 폭군정치로 부터 독립되고 통일은 되었으나 각주들이 ‘국가주권’을 주장하는 새나라 미국은 이미 작성된 ‘미국헌장 (Articles of Confederation)’이 있었음에도 불구하고 중앙정부가 거의 없는 ‘무정’부 상황이 되어 가는 것으로 걱정하는 정치지도자들이 나오기 시작하였다. 강력한 중앙정부는 자칫 독재정부가 될 위험성도 있지만 험악한 국제정치판에서는 불가피한 ‘필요악’임을 깨닫기 시작한 것이다.

불과 몇 년 전인 1781년에 모든 주의 찬동을 받은 ‘미국헌장’으로서는 국민들이 기대하는 수준의 중앙정부의 수립이나 정치가 불가능하다는 생각들을 하게 되었다. 독립 후에 미국은 독립 전쟁 중 발행한 막대한 액수의 부채에 연방, 주정부가 시달렸고 전쟁 중의 화폐남발로 인한 인플레와 경기불황으로 큰 경제공항에 빠졌다.

버지니아 주가 1786년 1월에 당면한 중요한 난제들 중의 하나인 ‘통상규제’ 문제를 처리하기 위하여 대륙회의를 소집하자고 13개주에 제안하여 9개주의 동의를 얻었으나 막상 그해 9월에 메릴랜드 주의 Annapolis에 모인 회의에는 5개주 대표 12명만 참석 했었다. 과반수의 주가 참여하지 않은 이 회의에서 아무런 결정도 내리지 못하였다.

그러나 이 회의에서 King’s College(현 Columbia대학교)를 졸업하고 독립 전쟁 중 워싱턴 장군의 중요참모로 일했던 당시 29세였던 알렉산더 해밀턴의 역할이 컸었다. 해밀턴의 주장에 따라 대륙의회가 그 다음해에 다시 대륙회의를 소집하였다. 각주들의 반응은 아주 적극적이었다. 로드아일랜드를 제외한 12개주의 대표 55명은 필라델피아에서 제헌회의로 1787년 여름에 모여 역사적인 ‘미국헌법 (The Constitution of the United States)’ 초안을 작성해낸다.

이 회의를 시작했을 때에는 도대체 이 회의가 무었을 하여야 하는 것도 분명히 몰랐던 대의원들은 결국은 각주가 주장하는 국가주권이라는 것을 조금씩 양보하고 강력한 중앙정부를 만들어야 한다는 데는 합의하였다. 그러나 이 중앙정부의 성격이 주들의 조약에 의한 단순한 ‘연맹제 (federal)’이어야 하는지 아니면 주정부들위에 군림하는 ‘단일국가 (national)’일 것인지에 대해서는 심각한 논쟁이 있었다. 논쟁의 일차적인 결론으로 새 헌법에는 ‘federa’이나 ‘national’이라는 단어 대신에 ‘합중국’ (the United States)이라는 조금 애매한 의미의 새 용어를 썼다.

그러나 종국적으로는 알렉산더 해밀턴과 제임스 매디슨 등이 주장한 ‘강력한 단일국가(national)’측이 더 큰 영향을 남겼다고 생각된다. 그 전 헌법에는 없던 강력한 권한을 갖게 될 대통령제도가 채택되었고 외교, 국방, 군사, 화폐, 세금, 국채발행, 통상의 규제 등의 중앙정부의 전권들이 명확히 규정되었다.

남북 주들 간의 타협으로 향후 20년 동안에는 노예수입을 허용하도록 하였으며 주간의 통상규제, 관세 등에 대한 타협이 이뤄졌었다. 이 회의의 의장이었던 워싱턴 장군의 지도력이 타협을 이루는데 공헌하였으며 당시 81세이었던 벤자민 프랭클린은 대립된 주들 간의 대화가 지속되는데 큰 역할을 하였다고 한다.

각급의 연방법원, 연방검사, 연방경찰 (marshal)등을 임명하기로 하였으며 새 헌법초안 중 많은 주들이 공통적으로 개정을 요구한 사항들을 모아서 ‘Bill of Rights’ 라고 불리는 개정조항 10여개를 첨가하였으며 앞으로 헌법의 일부를 개정할 필요가 있을 때에 헌법은 존속한 채로 개정을 할 수 있는 절차까지 헌법에 규정하여 놓았다.

헌법초안의 작성과정에서 가장 중요하게 논의되었던 문제는 새 국회의 구성방법 이었다. 제1안은 기존의 대륙의회처럼 인구의 다소나 관할 면적의 크기와는 상관없이 각주가 투표권 한 개만을 갖는 1주1표식 단원제 이었다. 면적이 넓고 인구도 많으며 재산도 많은 큰 주들이 이 안에 반대하는 것은 당연하였다.

제2안은 양원제로 하되 의원의 정수는 인구비례로 하는 것이었다. 로드아일랜드, 뉴저지 등 작은 주들이 동의할 수 없는 제안이었다. 제3안은 1안과 2안을 절충하는 것으로써 양원을 두되 상원은 1주1표 원칙으로 주간의 평등을 보장하도록 하며 하원은 인구비례로 의원수를 배당하도록 하자는 것이었다. 현재의 하원의석 배정과 비슷한 방법이었다. 제1안과 제2안을 받아들일 수 없는 것으로 생각하고 평행선을 가고 있던 대의원들 간에 타협의 가능성이 보인 것이다.

대의원들은 앞으로 연방정부의 한 가지 세원으로 각주의 인구수에 따라 부과할 ‘인두세 (direct tax)’를 고려하게 되었다. 인구수대로 하원의석 배정을 하게 될 것을 환영한 남부의 큰 주들은 평소에는 재산으로만 계산하고 인구에는 포함하지 않았던 노예들도 인구로 계산해 줄 것을 주장하였다. 그러나 노예들을 인구수에 포함하려면 인두세 계산에 노예들도 포함해야 한다는 북부 주들의 주장에 항변할 건더기가 없었었다.

남부 주들이 내놓은 타협안이 ‘5분의 3’ 원칙이라는 것이었다. 하원의원 수 배정과 인두세 계산에 있어서 노예들은 ‘5분의 3’만 계산해 달라는 제안이었다. 무슨 방법을 쓰던 지간에 새 연방헌법은 만들어 내야만 되겠다고 생각한 대의원들은 소위 ‘The Great Compromise’라고 불린 이 남부 주들의 타협안을 받아드려 연방헌법 초안을 성공적으로 작성하였다. 하원의원수를 정확히 배정하기 위하여 1790년 이후 매 10년마다 미국은 인구조사를 하도록 헌법에 규정되어 있다.

이 연방헌법은 델라웨어 주가 1787년에 첫 번째로, 로드아일랜드 주가 1790년에 마지막으로 찬동함으로서 미합중국의 헌법이 되었다. 그래서 델라웨어 주의 공식적 별명은 ‘The First State’ 인데 당시의 한 보스턴 일간신문은 로드아일랜드 주를 ‘The Rogue State (불량주)’ 라고 비꼬아서 불렀다 한다.

또 커네티컷 주의 자칭 공식별명은 ‘The Constitution State’인데 커네티컷 주의 주장에 의하면 미국헌법이 1638~1639년에 쓰였던 자기주의 헌법을 참고하여 출발하였다는 것이라고 한다. 세계에서 가장 짧고 나이어린 이 미국헌법은 세계에서 가장 오랫동안 근본적인 개헌이 없이 계속되고 많은 나라들이 모범으로 삼는 귀한 헌법이 되었다.

한편 조선에서는 당쟁의 희생물로 뒤주 속에서 굶어죽은 사도세자의 아들 정조가 25세의 나이로 1776년에 즉위하였다. 그의 재위 중에 지난주 프란치스코 교황이 서울에서 집전한 시복식에서 제1호 천주교 순교자로 시복을 받은 윤치중씨가 순교되었으며 정조는 규장각을 중심으로 많은 학자들을 모으고 조선의 문화 문예부흥에 큰 업적을 이룬 후 1800년에 49세로 승하하였다.